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着力推动京津冀生态环保一体化
来源:中国环境报 作者:黄婷婷 白杰 发表时间:2016-07-11 22:34:06
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日前,工信部等四部门发布了《京津冀产业转移指南》,京津冀一体化进程正在逐步加快。《京津冀协同发展规划纲要》强调,协同发展的近期目标是要在交通、生态、产业三个重点领域率先取得突破。京津冀生态环保一体化究竟应该怎样理解?产业转移会不会带来污染转移?如何打破行政壁垒促进生态环保一体化取得实质进展?本报记者为此采访了相关专家。


日前,工信部等四部门发布了《京津冀产业转移指南》,京津冀一体化进程正在逐步加快。《京津冀协同发展规划纲要》强调,协同发展的近期目标是要在交通、生态、产业三个重点领域率先取得突破。京津冀生态环保一体化究竟应该怎样理解?产业转移会不会带来污染转移?如何打破行政壁垒促进生态环保一体化取得实质进展?本报记者为此采访了相关专家。


祝尔娟,浙江龙游人。首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、区域经济学博士生导师。1983年毕业于天津师范大学,获经济学学士学位;1992年毕业于南开大学,获经济学硕士学位。1983年至2007年在天津市委党校及天津行政学院经济学教研部从事教研工作。2007年调入首都经济贸易大学,任首都经济研究所所长。主要研究领域为区域经济理论与首都圈发展战略。出版学术专著十几部,主编的2012年~2016年《京津冀发展蓝皮书》社会影响很大,已成为政府决策的重要参考文献。


对话人:首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授祝尔娟


采访人:本报记者黄婷婷 实习生白杰


京津冀生态环保一体化进展如何?


■尚未形成共同参与、成本共担、收益共享的互动机制,无法保障区域内不同功能区都能实现公平、和谐的良性发展。


中国环境报:《京津冀协同发展规划纲要》强调,协同发展首先需要交通、生态、产业三大重点领域率先取得突破。专家也指出,没有交通一体化和生态环保一体化,就没有京津冀一体化。您长期研究京津冀一体化问题,主编了多年的《京津冀蓝皮书》。对于生态环保一体化,究竟应该怎样理解?


祝尔娟:《京津冀协同发展规划纲要》把生态环保一体化作为3个率先突破的领域之一,我认为可从3个方面来理解:第一,生态环境问题必然是跨界的。比如大气污染,它不受行政区划限制,任何一个地方都很难自己单独解决,需要统一规划、统一建设、统一监管。第二,生态环保是“倒逼”京津冀协同发展、绿色发展的外部动因。生态环境问题已经到了不解决不行的时候,反过来成为倒逼转型发展的外在动力。尤其北京是首都所在地,生态环境问题在一定程度上已经影响到首都作为全国政治中心、国际交往中心等功能的正常发挥。第三,生态一体化的本质是要体现社会公平。各区域都有不同的主体功能,比如河北的张家口、承德地区作为区域的生态涵养区,为了保证京津大都市清洁的水源,就不能上有可能导致环境污染的工业项目,也不能搞施用化肥、农药的农业。他们守着青山绿水,却非常贫穷。因此,必须通过生态一体化,实现共建共享。各个地方创造财富的能力是不同的,要让有条件加快发展的地区尽快发展,然后通过财政转移支付等生态补偿机制和方式,获得地方发展的资本,实现老百姓的收入提高。


中国环境报:《京津冀协同发展规划纲要》提出了一些生态环保领域的工作重点和任务。您认为京津冀生态环保一体化应包括哪些内容?


祝尔娟:按照《京津冀协同发展规划纲要》部署,通过生态一体化共建联防,破解资源生态难题,共建环境优美、生态良好的宜居家园,是京津冀地区在相当长一段时期内的重要任务。


具体来说,要从以下几方面入手。即统一规划建设区域生态安全体系;促进循环绿色低碳发展,探索人口资源环境相协调的发展新模式;拓宽生态环境共建共享的资金渠道,探索多元化生态补偿机制,如实行资源有偿使用,明确三省市水权,搭建水权交易平台,进行碳排放权、排污权等交易试点;建立生态环境危机管理体系等。


中国环境报:您认为当前京津冀生态环保一体化处于什么水平?面临哪些挑战?


祝尔娟:应该说这些年京津冀三地都非常重视生态环境问题,在理念、政策、规划等方面都取得共识并有重要进展,在大气污染防治、环境监测和环境执法等方面加强了合作与交流,同时都在积极促进发展方式转变和产业结构调整,取得了一定的成绩。但由于历史等原因,区域生态恶化势头仍未彻底扭转,生态协作机制建设总体尚处于初建阶段。


影响京津冀生态环保一体化进程的短板还是制度,尚未建立起一套生态环境共建共享的有效机制。也就是说,尚未形成共同参与、成本共担、收益共享的互动机制,无法保障区域内不同功能区都能实现公平、和谐的良性发展;尚未健全统一规划、严格监管、法律护航的管理制度;尚未建立起以市场运作为基础、政策支持为补充的区域生态补偿机制。


如果这些制度不能够尽快建立起来,就不能实现社会公平,也不可能持续。


例如,前一段时间我们到张家口地区调研,感触非常深。张家口是首都水源涵养地,不允许上项目,为服务首都付出了很多牺牲和很大代价,但却得不到相应的回报。虽然北京市每年给予其一定的财政补贴,但是远远达不到地方求发展、百姓收入提高的要求。


产业转移是否会带来污染转移?


■现在任何一个地方都要考虑自己的生态环境,河北、天津既要进行产业升级,又要对新进来的企业加强管理。


中国环境报:日前工信部等四部门发布了《京津冀产业转移指南》。我们知道北京正在积极进行产业转移,一些企业已经转移到天津、河北等地。相对大城市来说小城市污染治理能力有限、成本更高,那么,产业转移是否会带来污染转移?


祝尔娟:我认为产业转移应该不会带来污染转移。根据《京津冀协同发展规划纲要》,北京原则上不再发展一般性制造业,要就地淘汰污染特别重、耗能特别高的产业,天津和河北也不会接收。当然还会有一些化工类产业,只要生产就会有污染。但我们调研发现,这类产业一般都会进入园区,而不会像过去一样是分散的,基本上可以对污染物进行统一、集中治理。


现在任何一个地方都要考虑自己的生态环境,河北、天津既要淘汰现有的重污染企业,进行产业升级,又要对新进来的企业加强管理。比如要发展化工产业,现在大家都在考虑怎样采取新的技术来增加产业附加值,同时预防污染。


中国环境报:环境问题是在发展中解决的,生态环保一体化不能单独实现。只有实现产业结构调整、推动绿色发展,才有可能实现环境质量真正改善。当前国家层面已经对京津冀地区产业布局作出顶层设计,从您做过的研究来看,三地是否也具有互补性?


祝尔娟: 我们对京津冀发展指数进行了测度。一个地区发展是由5个指数构成:一是支撑力,包括体量、规模、水平、地位等;二是驱动力,投资、消费、进出口属于传统的动力指标,我们为此做了专门的测度;三是创新力,即新的动力和活力,预示着一个地区未来的前景和潜力;四是凝聚力,实际上是研究这个地区的生态环境、基础设施、公共服务;五是辐射力,也就是说一个地区在全国或者更大区域范围内的影响力。我们主要测它的流量,包括资金流、人流、物流等。从中可以看到,北京市的核心地位突出,远远高于天津和河北,不仅5个力的水平都是最高的,而且5个力发展水平也相对均衡。天津的凝聚力这些年上升很快,但辐射力最近有所下降。河北最近辐射力明显上升,但创新力是短板。我们做这些研究,就是为政府决策提供客观依据,以便更有针对性地推动三地共同实现科学发展和绿色发展。


中国环境报:《京津冀协同发展规划纲要》提出,基本出发点是疏解北京非首都功能,解决北京“大城市病”。您认为协同发展对于天津、河北来说,是意味着更多机遇,还是更大压力?


祝尔娟:一方面,协同发展一定会给北京周边乃至整个区域带来转型发展的重大契机。可以说,北京非首都功能疏解,是推进京津冀协同发展的直接动力。不仅会给周边带来更多产业发展机会,还会有很多公共服务功能疏解到天津和河北,提升当地的凝聚力和竞争力。如果不是有这样一个国家战略,是不可能实现的。另一方面,其实是促进公平。河北省这么多年为北京做了很多贡献,甚至牺牲了自身的一些发展机会。通过推进生态一体化,探索多元化的生态补偿等一系列制度安排,可以实现生态环境共建共享。


怎样打破行政壁垒推动经济、环境、社会效益共赢?


■坚持以人为本,而不是以物为本,让生活在不同地区的人享受同等的公共服务。


中国环境报:协同发展涉及京津冀3个地区。三地的发展水平、资源禀赋等不同,行政区划类别也不相同,一个是首都,一个是直辖市,一个是大省。如何打破行政壁垒,破解体制机制束缚,促进生态环保一体化取得实质进展?


祝尔娟:当前京津冀协调发展已经上升为国家战略,国务院成立了京津冀协调发展领导小组,三地发改委也成立了京津冀协同办公室,专门负责协调相关事务。从机构建设、组织协调的角度来说,力度非常大,有利于打破行政壁垒。


从体制机制角度来说,可以从4个方面入手。一是建立多元化生态补偿机制。比如实行横向财政转移支付、建立区域生态建设专项基金、向生态涵养区提供优惠贷款、采取政府购买方式等。二是探索市场化运作机制。比如实施水权交易、碳排放权交易、排污权交易试点。三是加强政府的生态规划、服务与监管。比如制定区域生态建设统一规划并赋予其法律权威性,建立区域统一的技术平台和监测平台。四是建立有效的法律制度。比如完善相关执法程序,实现联合执法等。


中国环境报:如何从京津冀全局的角度促进三地经济、环境、社会效益实现共赢?


祝尔娟:如之前所言,思路上必须坚持以人为本,而不是以物为本。协同发展不是经济发展水平的绝对平均,而是让生活在不同地区的人,能够享受同等的公共服务水平。现在的人为什么都愿意涌入北京?因为北京发展机会多,公共服务水平高。良好的生态环境也是公共产品,是政府应该提供的公共服务。如果能通过结构优化、布局调整,逐渐缩小京津冀地区的差距,再改善周边地区的生态环境,就会有更多的人自愿到北京以外的地方去工作和生活,“大城市病”的问题也就自然而然解决了。京津冀三个地区,就会实现经济、环境、社会效应共赢。


中国环境报:协同发展的时间表是怎样的?


祝尔娟:按照要求,京津冀一体化明年(2017年)就要有明显的进展,特别是交通、生态、产业三大领域要率先突破。到2020年,协同发展框架要初步形成。到2030年,协同发展目标要基本实现,即京津冀要发展成为具有国际影响力和竞争力的世界级城市群,成为能够引领和支撑全国经济社会发展的重要引擎。同时,北京的首都功能得到优化,“大城市病”问题得到解决。时间紧迫,任务艰巨,现在的关键是落实。

【责任编辑:贤柔】

标签:京津冀 生态环保一体化

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