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如何避免常州土地污染事件:看美国新泽西州如何监管棕地
来源:CESPN 作者:CESPN 发表时间:2016-04-28 22:53:52
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当前,转变政府职能已渐成共识。然而在多数政府职能部门需要简政放权的时候,环境保护领域,特别是污染场地修复领域,因历史上环保部门被赋予的职能和担负的任务不相匹配,其监管尚需进一步加强。面临在深度和广度上都空前严重的土壤和地下水污染,如何有效利用有限的政府资源监管污染场地的修复应该是政府和业界所面临的一项重要课题。正所谓“他山之石,可以攻玉”。欧美发达国家的污染场地修复监管体制改革历程可为我国提供宝贵的经验和教训。本文就以美国新泽西州为例对此进行初步探讨。

常州外国语学校的污染事件已成为全国人民关注的焦点。除了具体的调查和修复技术外,政府部门在污染土地监管过程中可能的失职也被广泛诟病。美国数十年来在污染土地监管方面逐步形成了一套较为行之有效的规章制度,不失为很好的借鉴。


当前,转变政府职能已渐成共识。然而在多数政府职能部门需要简政放权的时候,环境保护领域,特别是污染场地修复领域,因历史上环保部门被赋予的职能和担负的任务不相匹配,其监管尚需进一步加强。面临在深度和广度上都空前严重的土壤和地下水污染,如何有效利用有限的政府资源监管污染场地的修复应该是政府和业界所面临的一项重要课题。正所谓“他山之石,可以攻玉”。欧美发达国家的污染场地修复监管体制改革历程可为我国提供宝贵的经验和教训。本文就以美国新泽西州为例对此进行初步探讨。


作为美国大陆人口最密集的州,新泽西与纽约和费城两大经济中心接壤,境内交通发达,良港无数。优越的资源和地理条件使新泽西自19世纪起成为美国工业发展的核心之一。林立的工矿企业一度成就了新泽西经济的腾飞,也留下了数以万计的污染场地。随着社会环保意识的逐渐增强和土地资源的日益紧张,新泽西率先认识到污染场地修复的重要性和紧迫性,甚至在联邦政府颁布著名的“超级基金法”之前,于1976年就颁布了“泄露补偿与控制法”,并以此开启了场地修复的先河。笔者以重要的修复法出台时间,将新泽西三十多年来的修复历史大致分为三个阶段。



第一阶段:1976-2002 特点:逐项审批


新泽西1976年的“泄露补偿与控制法”确立了“谁污染,谁负责” 的原则,赋予州环保署对污染场地所有相关责任方提起诉讼和追讨费用的权利,并设立州政府管辖的修复基金用以在一定条件下支付修复费用。这些内容为联邦1980年制定的“环境应对、赔偿和责任综合法”(亦称超级基金法)和其他各州所借鉴。以此为基础,新泽西于1983年颁布“环境修复责任法”,对污染场地和相关责任方(下文简称责任方)作出较明确的定义,使之更易于执行。而被定义为污染场地的地块,在转让,开发,改建前均须进行一定程度的环境评估调查并获得环保署批准。若污染被证实,还须提交修复计划。


至此,新泽西成功建立了场地修复的法律基础,污染者不再能轻易摆脱相关责任,修复从而成为可能。然而巨大的法律和财务风险使得责任方对污染场地敬而远之。针对该情况,新泽西于1992年推出“自愿修复项目”。作为美国首批州一级的“自愿修复项目”,新泽西允许低风险污染场地的责任方在满足一定条件下自愿提交修复计划,经环保署批准后开展修复,环保署实际上并不对修复进度做出强制要求,并在修复结束后给予书面确认。这一模式日后被美国绝大部分州政府所借鉴。随后,新泽西于1993年颁布“工业场地恢复法”,修正了污染场地的定义,使得一批并无真正环境风险的工业场地从复杂的法律程序中解脱出来,得以自由的交易和开发。


尽管新泽西以较高的效率推出了一整套法律和标准,但高额的修复费用使得州内污染场地的修复仍然相当缓慢。少数得以修复的地块则普遍具备较高商业开发价值,且地理分布零散,难以规划,对彻底改变当地社区面貌,振兴经济仍属杯水车薪。同时,受限于联邦法律,责任方即使获得州环保署认可,修复完毕后仍可能面临联邦政府的追责。这种不确定性在全美范围内妨碍了修复的推进。


第二阶段:2002-2009 特点:区域开发


自80年代末起,联邦政府逐渐认识到现有法律的局限性,并相应推出修正案,最终于2002年颁布“小企业责任缓解与棕地振兴法”,做出了以下几点影响深远的规定:1-在并未实际造成任何污染的条件下,污染场地的所有者,使用者或购买者不承担该场地修复的经济或法律责任;2-除国家优先名录场地外,所有其它污染场地均由州政府管理;3-污染场地修复经州政府认可后,联邦及州政府均放弃在未来提起诉讼的权利。该法基本消除了法律责任上的不确定性,责任方从此只面临经费这一项主要障碍。



与此同时,新泽西在“自愿修复项目”的基础上设立“棕地开发区域项目”(图2),以解决被修复场地分布散乱的问题,实现污染场地修复与区域规划的融合。可以说,新泽西政府通过投入大量的财政资源和具备丰富经验的专业人员,整合了社区利益诉求,使得因污染场地影响,导致经济受到抑制的整片区域得到修复和开发,一定程度上解决了之前的问题。然而受制于州政府有限的资源以及区域开发的复杂性,每年区域开发名额极其稀少,流程也非常耗时,因而最终达成的效果十分有限。该项目生效的7年间,新泽西共批准30个开发区域,包含306块棕地,总面积约1300公顷。


第三阶段:2009至今 特点:修复备案


2008年受经济危机影响,新泽西政府财政预算大幅减少。同时,超过两万污染场地相关项目积压于州环保署等待审核批准。时任署长在08年4月州众议院质询时承认,原有的修复监管制度已无以为继,改革迫在眉睫。为此,新泽西于2009年颁布“场地修复改革法”,取消“区域开发项目”和“自愿修复项目”,设立“注册场地修复专业人员项目”(图3),将州环保署的场地修复监管由审批制为主转变为备案制为主。


注册场地修复专业人员项目并非新泽西首创。马萨诸塞州于1993年率先在全美范围内采用该制度,当年即扭转州内多年污染场地项目积压的状况,二十年来平均每年完成超过2000个修复项目。此后美国境内陆续有数个拥有大量污染场地但政府资源不足的州采用该制度。注册场地修复专业人员(下文简称修复专员)一般为非政府雇用的环境咨询师/工程师,拥有一定的教育和工作经验,并须通过州政府组织的考试以取得为期数年的注册资格。各州一般设立独立的委员会对修复专员的资质和职业规范进行管理。



新泽西州环保署保留高风险污染场地的直接管辖权,给予其余污染场地责任方三年的缓冲时间。除在09年11月前启动修复,并于2012年5月前完成修复的场地外,其余所有污染场地均被强制要求雇佣修复专员,并于2014年5月7日前完成风险评估(后被额外延长2年)。修复专员由责任方雇佣,代替环保署审批修复方案并监督其执行。修复的设计和施工仍由责任方自行组织,修复专员可以参与。修复完毕后由修复专员确认并出具书面证明,州环保署不再出具其他书面证明。


为督促责任方尽快完成修复,新泽西州环保署对项目内所有场地每年征收一定管理费用,并强制要求修复专员定期提交进度报告。环保署审阅所有进度报告,依据报告内容对场地评定分级,按级别在修复完成后3年内给予不同程度的监管,包括报告复审,现场勘查,额外采样等。总体上环保署每年会对特定高风险场地和随机选择的约10%其他场地进行额外检查,而新泽西修复专员委员会则会每年自行随机选择约10%修复专员进行审计。任何责任方或修复专员若违反相关法律,将面临监管等级提高,行政罚款以及民事乃至刑事诉讼。


为规范修复专员的职业行为,新泽西州环保署于数年前即开始着手建立完善的土壤和地下水标准以及场地修复技术导则体系,允许修复专员依照技术导则,根据场地实际的污染源,暴露途径和受体计算适用于该场地的非标准修复目标。对表层土壤,州环保署依据场地最终用途提供唯一的修复标准;对地下水,则统一按照饮用水源标准要求。


注册场地修复专业人员项目自诞生之日起便使马萨诸赛州的政府监管效率大大提高,场地修复的审批环节和时间得以明显减少,极大提高了民间资本参与污染场地修复与开发的积极性。这也正是新泽西采用该制度的初衷。然而数个州多年来的实践也让人们认识到该制度的一些不足,主要包括:1-修复专员权利过大,监管困难;2-修复专员因直接受雇于责任方,却代替环保署行使审批权,存在利益冲突,严格遵守相关法规的修复专员往往会导致较高的修复费用,从而为责任方所不喜;3-修复专员职业行为的规范化需仰赖于修复标准和技术导则具备极高的完备性并与时俱进,而立法往往落后于现实,易导致具备特殊污染情况的污染场地没有适用的标准或导则;4-由于环保署不再以书面形式确认修复完成,责任方在修复结束3年内仍可能被环保署追责,导致不确定性增加。


业界针对上述不足提出多项整改意见,主要有:1-修复方案的设计和执行禁止修复专员亲身参与,强制要求由第三方完成;2-责任方选择雇佣修复专员时须接受修复专员独立委员会的指导,独立委员会利用同行互评避免严格遵守相关法规的修复专员受到区别对待;3-以风险控制为基本原则提高标准和导则的灵活性,并充分考虑地区差异性;4-发展环境保险产品以控制场地修复在法律和财务上的不确定性。迄今,在美国采用该制度的各州,注册场地修复专业人员项目所取得的成绩远远大于所发现的不足。鉴于各州政府仍在不断修正各项规章制度,该制度未来的发展还有待观察。


因其较为密集的人口分布以及深度和广度都远超美国多数地区的污染现状,新泽西三十多年来在场地修复监管领域的制度变迁能为我国未来的制度设计和产业发展提供借鉴。新泽西政府多年来对自身职能的修改,并不能简单的归为“国进民退”或“国退民进”。每一次改变,更多的是面对当时的社会需求,基于可动用政府资源作出的改革。土壤和地下水修复作为一项基础公共服务,是政府天然的不可推卸的职责。通过建立规则框架,对高风险场地给予更多监管,而赋予低风险场地更多的自主权,既能高效地动员市场的力量,也能有充分地保护环境和人体健康安全。我国当前所面临的土壤和地下水修复任务要求环境保护部门在转变政府职能时不但要实现行政资源的优化配置,更要能随着时间的推移和产业的演变而持续进化。如此方能少欠新帐,多还旧账。

【责任编辑:贤柔】

标签:常州 污染事件 美国 新泽西州 棕地监管

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